今天是: 2018年08月19日
试论民办教育发展的政策取向
时间: 2013年04月18日 来源: 伟德国际娱乐手机客户端 浏览: 58 分享:

                                                                                    ● 广东省委政策研究室社会发展处  钟院生

       当前,我国正处于全面建设小康社会,推动科学发展的新阶段,必须大力实施科教兴国战略,加快教育的改革与发展。深化对教育产业属性的分析和认识,明确发展民办教育的政策取向,对于推动教育事业全面协调可持续发展,具有重要的理论意义和现实意义。
        一、教育产业的属性认识与分析

           (一)教育具有产业属性的理论基础
        教育具有产业属性,其理论基础主要有三方面: 
       如前所述,教育具有产业的属性;但教育的产品是“人”,这又决定了教育不是一般意义上的产业。与其它产业相比较,教育产业属性有以下几个基本特征。
        一是服务性。中共中央、国务院《关于加快发展第三产业的决定》指出:“根据国情,我国对国民经济按三次产业作如下划分:第一产业是农业;第二产业是工业和建筑业;第三产业是除此以外的其他各业,主要包括流通部门、为生产和生活服务的部门、为提高科学学问水平和居民素质服务的部门。”从对第三产业的划分可以看出,第三产业生产的主要是非物质产品,生产的主要手段是提供服务。教育的根本目的是提高国民的科学学问素质,它的产品一类是有一定素质的劳动力或有一定专长的专门人才,一类是科学技术常识和研究成果,它的生产手段是提供教育服务。无疑,教育是服务性行业,属于第三产业的范畴。教育既为人才培养、科学研究提供服务,又为第一产业、第二产业的发展提供智力支撑和人才服务。
         二是市场性。教育作为一种服务性的第三产业,它必然具有产业的普遍特征。作为产业,要优化生产过程,提高生产能力,必须遵循市场经济规律,发挥市场在资源配置中的重要作用,因此,产业普遍具有市场性特征。教育部门生产的是一种非实物性的服务产品,受教育者消费了这种产品,既提高了自己的劳动能力,从社会劳动中获得更多的报酬,又以自己的劳动力参与社会生产和服务,创造了价值和剩余价值,换言之,教育产品在市场中实现了使用价值和价值的交换。这反映了市场经济规律在教育“生产”中的作用,诠释了教育产业的市场性特征。教育产业的市场性是客观存在的,但是,在计划经济体制下,它的市场性被隐蔽了。计划经济时期,教育产品全部由国家“统一制造、统一购买、统一分配”,经过教育培养的劳动者和专门人才则由政府统一分配,教育事业所需经费由政府统包。在社会主义市场经济体制下,政府职能发生了变化,社会资源主要通过市场配置,教育的部分资源也通过市场需求来配置,教育由封闭走向开放,其产业性凸现出来,市场性特征得以显现。
         三是企业性。教育作为一种产业,其资源配置要遵循一定的市场经济规律,这是勿庸置疑的。既如此,教育作为遵循一定市场经济规律的产业,其运作必然要遵循和借鉴现代企业运作的一般规律,这就决定了教育产业具有企业性特征。现代经济学认为,现代企业,是指从事生产、流通、服务等经济活动,生产实物产品或非实物产品,面向市场,以满足社会需要和获得赢利为目的,并进行自主经营、自负盈亏,具有法人资格的基本经济单位。企业最显著的特点就是要在市场经济中参与竞争,在竞争中求得生存和发展,教育产业的运作也是如此。教育产业的企业性特征并不是要把教育办成企业,而是要求遵循市场经济规律,在发展教育产业时,可以而且应当借鉴企业的运作模式,提高服务质量,满足社会需求,从而壮大教育产业本身。
        四是特殊性。教育是“生产”人的活动,因而,教育产业不可能等同于其它产业,它有特殊的规定性。教育产业的特殊性主要表现为两个方面:第一,教育产业的非营利性。非营利性并不是要求教育产业不能营利,而是不能以营利为目的,这是由教育在本质上是社会公益事业的属性决定的。如果过分地强调教育产业的市场性和企业性,在实践上必然会导致教育公益事业属性的削弱,为此,《民办教育促进法》明确规定,民办教育不能以营利为目的,但允许投资者取得合理回报。第二,教育产业必须遵循教育自身的规律。作为一种行业或产业,教育要受市场经济规律的制约和支配,但教育是通过培养人为经济服务的特殊产业或特殊行业,它自身有固有的规律,发展教育产业,必须遵循教育本身的规律。教育的目的不仅仅在于提高教育对象的职业能力,还在于培养受教育者良好的道德品质和思想素质,促进身心健康发展。教育的这些规律决定了教育是一种特殊的产业,而不仅仅是复制“人”的工厂,更不是社会化大生产中的“大作坊”、“流水线”。
       二、全球化、信息化背景下发展民办教育的重要意义
当今世界,在全球化、信息化浪潮的推动下,科技创新日新月异,常识经济方兴未艾,常识、科技、人才日益成为经济增长的核心要素和最根本竞争力。教育是传播常识、创新科技、培养人才的重要基地,在新的发展时期,教育肩负的重任和面临的挑战是前所未有的。可以说,一个国家和民族,谁占领了教育的制高点,谁就拥有了未来。
         面对世界发展的潮流和我国的实际,加快发展民办教育,其意义和作用是显而易见的:
         第一,是扩大教育供给,多渠道筹措资金的有效途径。我国教育从总的来说仍然是“短缺教育”、“稀有资源”。教育的短缺主要体现在几个方面:一是受教育人数巨大。我国有13亿多人口,仅仅是接受国民教育体系的人数就超过3亿人。二是教育普及率不高,人口整体素质偏低。目前,我国高等教育还处于高等教育大众化阶段,而西方发达国家高等教育则已进入普及化时代,毛入学率平均在50%以上,美国、加拿大等国家更是高达80%以上。对此,必须千方百计扩大教育供给,扩大办学规模,以满足人民群众的需求,满足经济社会发展对人才的需求。首先,要建立公共财政体制,不断加大财政对教育的投入;但我国是“穷国办大教育”,即使国家财政完全做到《教育法》规定的“三个增长”的要求,以及国家财政性教育经费支出占GDP的比例达到4%,由于教育的总量大,教育经费投入不足与教育规模扩大的矛盾仍然不能解决。因此,创新教育体制,激活办学机制,以多种形式、多种渠道、多种层次、多种类型发展教育产业,符合我国的国情,是扩大教育供给,多渠道筹措教育经费的有效途径。
        第二,是适应国际化要求,提升教育服务质量和国际竞争力的重要举措。在经济全球化的背景下,我国经济运作模式将全面与国际接轨,产业将在更大范围、更广领域、更高层次参与国际竞争,教育也不例外。应当看到,我国教育面临与国际接轨、开放市场、提高服务质量的多重挑战。加快民办教育发展,积极引进市场机制,借鉴企业运作模式,客观上促进了学校与学校之间的竞争,对传统教育的“象牙塔”办学、“大锅饭”运作产生强烈的冲击,有利于提升教育的服务质量,优化教育资源配置,提高办学效益和水平,以适应加入世界贸易组织对我国教育发展提出的新要求。一方面,在教育体制改革的推动下,无论是公办学校,还是民办学校,都必须千方百计提高教育质量,增强服务意识,提升学校的竞争力;另一方面,高等学校也必须改变传统的封闭办学,加强教育、科技与经济的紧密结合,创新人才培养模式,创新科技研究与开发体制,大力发展高新科技产业,推动区域经济的发展,从而提升学校本身的综合实力和国际竞争力。
        第三,是形成新的经济增长点,促进国民经济发展的有力手段。在经济全球化浪潮的推动下,以常识经济为核心,信息技术为龙头的科技革命日新月异,现代经济的增长方式已经发生了根本变化。产业在全球范围内重新布局和升级换代,第三产业蓬勃发展。教育作为与经济发展密切相关的服务性产业,通过培养人才和科技创新,积累人力资本,形成常识产业,对推动经济发展的作用日益增大,已经成为现代经济增长的新极。有经济学家估计,在发达国家,科技进步对经济增长的贡献率达到60-80%,而教育和培训的贡献率占20%,相比之下,物质资本和劳动力数量投入对经济的贡献逐年下降。据统计,信息产业已占美国工业增长的45%,高科技工业市场价值已占国内生产总值的19%。有人说,美国的5 000家App企业就支撑了美国上世纪90年代以来十几年的经济增长,这并非夸大其词。所有这一切,都与教育的发展息息相关。常识经济的来临,使教育的地位和作用发生了根本的变化,其投资价值更为明显,可以说,教育越来越成为名副其实的常识产业,是21世纪的朝阳产业。
        三、促进民办教育发展的政策取向
  • 明确政府职责,强化政府的主导作用

         发展民办教育,首先要明确政府的职责。相对于教育的需求而言,政府的资源和财力是有限的,应当根据教育提供的公共产品、准公共产品、私人产品的实际和可能,采取相应措施:即一方面不断加大公共产品性质的教育投资以及挖掘现有公共产品性质的教育服务的潜力,扩大公共产品性质的教育服务数量并不断提高质量;另一方面,根据教育的社会需求和群众消费承受力,积极扩大准公共产品性质和私人产品性质的教育服务范围和领域,这种调整有利于有限的公共教育投资发挥更集中、更显著的作用。也就是说,政府的财力和教育资源应重点发展义务教育,促进义务教育均衡协调发展;非义务教育阶段教育,主要指高中阶段教育和高等教育,属于选择性教育,除政府投入一定财力和资源外,应当积极鼓励、支撑社会力量参与办学,并建立和完善教育成本合理分担机制。
        在义务教育阶段,强调要均衡协调发展,合理的政策选择是:政府提供标准、均衡的学位,对于部分学生选择性的义务教育需求,则应当由民办学校承担,西方发达国家基本采取这一政策措施。根据联合国巴黎教育计划署的资料,私立学校所占份额,在发达国家私立小学平均为18%,私立中学为21.5%,在发展中国家,私立小学平均为16%,私立中学平均为31.3%。其中美国私立小学占10%,私立中学占9%。由此可见,在义务教育阶段,政府办学占了绝大部分份额,少数私立学校是为满足少数择校需求而设。但在我国,由于长期计划经济所致,义务教育的财力往往集中在少数几间公办优质学校,锦上添花的财政投入政策造成公办优质学校与薄弱学校发展的严重不平衡,这也是“择校热”、“择校难”问题长期困扰教育的根源所在。
在非义务教育阶段,应当积极发展民办教育,同时强化政府的主导作用。政府的主导作用主要在几个方面:一是财政应继续承担部分非义务教育的责任,发挥财政投入在促进非义务教育发展的导向和放大作用。二是加强民办教育发展的规划。教育是一种特殊产业,发展民办教育不能完全由市场规则来调节,更不能无序发展,应当强化政府对教育产业布局、数量、类型、层次等方面的统筹规划,促进教育产业有序、健康发展。

  • 加大体制创新,制定和落实民办教育优惠政策

        体制创新是促进民办教育发展的根本动力,要积极拓展多元办学渠道。多元化办学包括:多渠道,即发动社会的一切力量参与举办教育;多形式,即办学形式可以多样化,凡符合国家法律法规的,都可以大胆试验;多层次,即教育的各种层次,无论高中阶段教育,还是高等教育,甚至少部分义务教育,也无论是学历教育,还是非学历教育、各种教育培训、成人教育、社区教育,只要社会和经济发展对之有需求,都可以举办。
《民办教育促进法》和《民办教育促进法实施条例》为加快发展民办教育,促进民办教育发展提供了法律保障。在政策选择上,应采取以下措施促进民办教育加快发展:一是把民办教育纳入经济社会发展总体规划,明确发展目标。制定民办教育近期和中期发展的目标和措施,把民办教育从自发发展纳入有序发展的轨道。二是落实对民办教育的扶持与奖励措施。要按照《民办教育促进法》的要求,保证民办学校与公办学校享有同等的法律地位;表彰和奖励为民办教育事业发展做出突出贡献的组织和个人;制定民办学校收费、税收、贷款融资、建设用地、水电、投资回报等优惠政策。三是规范对民办教育的管理,以规范管理促进发展。如规范民办学校准入条件,建立完善民办学校设置标准;健全民办学校法人治理结构,特别是财务、会计制度和资产管理制度;严格实行办学年检、评估制度和日常管理制度,每年有重点地进行检查,保障学校正常运转和健康发展。坚决取缔非法办学,切实规范招生行为(招生简章和广告须报审批机关备案);建立对民办学校教学质量和办学水平评估和监督制度,定期开展评估活动,促进民办学校提高质量上水平。

  •       借鉴产业运作模式,增强学校办学活力

         对于非义务教育阶段的学校或教育机构,更应当引进产业经营机制,当然,前提是要遵循教育规律和教育法律法规。发展民办教育,可以引进如下几个机制:
        一是市场导向机制。学校尤其是高等学校不能闭门办学,一定要根据劳动力市场、人才市场和社会的需求办学,包括招生规模、专业设置、教学内容都要根据市场和社会需求来决定,并随着市场和社会需求的变化而变化。
        二是竞争激励机制。公共产品生产的最大弊端就是吃“大锅饭”,不讲效益。学校和教育机构虽然是社会公益事业单位,但并不等于不要引进竞争激励机制。要促进学校和教育机构成为面向社会自主办学的实体,由市场和社会来检验它们的质量,甚至决定它们的生存和发展;要改革学校人事制度,全面实行教师职务聘任制,形成“人员能进能出、职务能上能下、待遇能高能低”的学校人事管理新机制,充分调动人员的积极性,提高学校的办学效益和办学质量。
        三是企业运作机制。教育带动的相关产业非常广泛,高等教育拥有的科研资源相当丰富,高等学校要大力推进科技创新和科研成果的转化,大力发展高新科技产业,直接进入经济发展主战场。同时,高等学校的后勤服务也是一个庞大的产业。产业要讲求投入和产出,必须引入企业运作模式,用市场手段和竞争机制配置资源,从而提高高校高新技术产业和后勤产业的综合实力及国际竞争力。
         四是市场交换机制。教育产品的消费对国家、社会、个人三方都有益,根据谁受益谁投资的市场交换原则,应当在非义务教育阶段实施教育成本合理分担机制。总体来说,国家受益最大的,教育投入的主渠道应当由政府财政承担,家庭和个人承担的教育成本应根据教育产品消费的回报率和可选择程度而定,如接受高等教育的回报率高,收费相对就高,优质学校的资源相对较少,收费也相对地高。
促进民办教育发展,还应防止以下几种倾向:
        一是要防止弱化政府责任。加大体制创新,积极拓展多元办学渠道,积极发展教民办育,这符合经济社会发展的需要和人民群众的需求;但是,教育是培养人的特殊行业,既要传授常识、技术,又要承载社会主流意识形态,传承民族精神和学问,归根结底,教育最本质属性还是社会公益事业,发展教育,扩大规模,提高质量,是政府义不容辞的职责。在实践中,决不能借口发展教育产业,推进多元化办学,就弱化政府的责任,尤其对于义务教育,政府要切实承担责任,对于高中阶段教育和高等教育,政府也应当尽一切可能,不断加大财政投入,发挥主体和主导作用。
        二是要防止教育“企业化”。发展民办教育,要借鉴企业运作模式,引进竞争激励机制,以激活学校自主办学的动力;但是,学校毕竟不是企业,如果把学校办成“彻头彻尾“的企业,以获得最大经济效益为目的,以营利为目的,那就和教育的初衷背道而驰。如果不注意把握这一点,就容易造成学校片面追求经济效益,甚至学校之间恶性竞争的局面。
        三是要防止“短期行为”。教育是百年树人的大业,发展教育产业,要特别注意按照教育规律办事,遵循个体身心成长和发展的客观规律,以社会效益为重,在良好社会效益的基础上求生存和发展,决不能搞短期行为。实践证明,教育的短期行为对教育本身的危害极大,而那些注意抓质量、讲信用、重服务,树立长期办学思想的民办学校,已逐步得到社会的认同,不仅社会效益好,经济效益也逐渐向好。
                                                                                   (转载《民办教育》2013年1期    广东省民办教育伟德国际 )
 

审稿人:赵 磊

XML 地图 | Sitemap 地图